torsdag 26 januari 2012

To Serve and Protect - Rättstjänster på entreprenad

I kapitel två och tre av TSAP går Benson igenom hur mycket av de amerikanska rättstjänsterna är lagda på entreprenad, och hur väl dessa sköter sig gentemot den statliga produktionen. Många i USA menar uppenbarligen att detta rör sig om en privatisering av statliga tjänster, men Benson skiljer mellan att kontraktera tjänster, där staten fortfarande köper in tjänsterna, med fullständig privatisering, när konsumenter köper in tjänsterna.
The term privatization is often used as a synonym for contracting out with a private firm for the production of some good or service that was previously exclusively produced by a public-sector agency or bureaucracy. But contracting out is, at most, only partial or incomplete privatization. The determination of what is going to be demanded from and produced by the firm under contract remains in the political arena, under the influence of interest groups and public officials rather than under the direct control of private citizens acting as individual buyers. Complete privatization in criminal justice involves private-sector control over all of the decisions regarding the use of resources devoted to the protection of persons and property. Conceivably, the resources for the pursuit, prosecution, and punishment of criminals could be included. It is important to recognize that there are likely to be significant differences between contracting out and true or complete privatization. In particular, criticisms of one do not necessary apply to the other, just as the benefits arising under one do not necessarily arise under the other. There can be important benefits arising from contracting out as well as from full privatization, however, and there may also be potentially significant pitfalls under contracting out that are less likely to occur with complete privatization. (s. 15)
Ett argument mot att tillåta denna partiella privatisering inom rättskipning är att endast staten borde ha tillåtelse att straffa folk. Benson argumenterar emot idén genom att påpeka att även när staten ”producerar” något, görs det i slutändan av privata individer som anställs av staten. Även en bestraffning utförd av staten är utförd av en privatperson; varför blir det en så gigantisk skillnad när privatpersonen är anställd av en firma som i sin tur är inhyrd av staten? Vad Benson vänder sig mot är alltså att staten, bara för att det är staten, skulle kunna få göra detta, men ingen annan. En viktigare fråga är vad som är effektivt:
The question is whether a single contract with a private entrepreneur, who in turn subcontracts with laborers and other suppliers of input, is superior or inferior to an arrangement in which all workers and managers are under contract as individuals to work within a hierarchical bureaucratic organization. (s. 16)
Hur ser då läget ut? När det gäller polis och säkerhetstjänster blev det vanligt med denna typ av partiell privatisering efter 1970-talet i USA. Numera köper lokala kommuner in privata tjänster för bl.a. laboratoriehjälp, ta fingeravtryck, göra bakgrundsundersökningar på folk och för att bevaka byggnader. Trots att denna verksamhet har exploderat i storlek de senaste decennierna noterar Benson att det säkerligen kunnat bli mycket större om det inte fanns rättsliga hinder för det. I USA finns det några få småsamhällen vars styren helt kontrakterat ut sin poliskår. Men i Schweiz finns det 30 sådana som samhällen som kontrakterat med Securitas. Benson nämner även Paradise Island:
Paradise Island in the Bahamas also has a private police force, with much lower incidences of theft, rape, and assault than on the main island of New Providence (Fixler and Poole 1992: 36–38). (s. 20)
Ett område där mest outsourcing skett är tillhandahållandet av fängelser. 1993 tog 21 firmor hand om 20 698 dömda, vilket var 1,5% av hela fängelsepopulationen i USA. Året därpå steg siffran ordentligt till 49 154 fångar; och från vad jag sett har antalet privata fängelser ökat.

Skulle då denna våg av partiell privatisering vara av nytta för det amerikanska samhället? Eller finns det några problem med det? Benson undersöker den här frågan, först genom att berätta vad litteraturen har att säga om hur väl byråkratier fungerar:
The incentives of bureaucrats generally lead bureau managers to strive for expanded discretionary budgets and power, with relatively little concern for efficiency (Niskanen 1975; Benson 1990: 131–47; 1995c; Benson, Kim, and Ras-mussen 1994; Benson, Rasmussen, and Sollars 1995c). Civil servants within a bureaucracy are likely to be most concerned with job security or selfpreservation, wages and other benefits, avoiding risks and responsibility, and lowering the personal costs of doing the job (e.g., standardizing procedures and routines in order to shift costs onto “customers”) (Breton and Wintrobe 1982; Johnson and Libecap 1994; Benson 1995c), all of which tend to stand in the way of efficiency. The frequently noted dysfunctional qualities of civil service systems reflect, at least to a substantial degree, employee pressure that tends to emphasize continuity and seniority over competence as qualifications for higher-level positions, and pressure from employee unions that emphasizes the traditional union goals of more pay, less work, and job security (Johnson and Libecap 1994; Benson 1995c). …

A government can coerce taxpayers into buying something they do not want, and because bureaus face relatively little information-generating competition (e.g., other bureaus’ outputs are typically very different, so comparison shopping can not provide much information), taxpayers and their elected representatives have relatively little information about alternatives—they do not know whether a bureau’s product is being efficiently produced because no competitor is offering to do the job better or at a lower price. Therefore, their incentives to produce at the lowest possible cost and to develop new technologies that lower costs or increase quality are much weaker than those of an entrepreneur in a competitive market. When the lack of competition is added to a bureaucrat’s incentives to strive for expanded discretionary budgets and power, and when one considers the rigidities of most civil servant employment systems, which are dominated by people most concerned with job security, increasing wages and other benefits, avoiding risks and responsibility, and lowering their personal costs of doing the job, the inefficiencies of government production are not too surprising. (s. 26-28)
Benson pekar på en studie från slutet av 1970-talet som menar att i vanliga fall av när statliga tjänster läggs på entreprenad så sparar staten mellan 10 till 50%. Vad finns det då för direkta bevis för hur väl det går att lägga ut just rättsväsendets tjänster på entreprenad? En anekdotisk jämförelse mellan ett privat fängelse och liknande statliga fängelser visade att den förra kostade $23.84 (med vinst) för att husera en fånge, och de senare kostade $34 . Ett antal studier som utförts visar att, när det gäller fängelser, så kostar dessa runt 20% mindre att bygga och 5-15% mindre i driftkostnader. En del av besparingen i personalkostnader kommer från att dessa privata fängelser blivit byggda just för att kunna spara in på hur mycket personal som behövs.

Det finns tyvärr inga liknande studier för att se hur effektiv polis på entreprenad har varit, men anekdotiska bevis pekar på liknande siffror. Benson beskriver två sådana anekdotiska bevis (min fetstilning):
In 1980, for instance, Reminderville, Ohio, and the surrounding Twinsburg Township contracted with a private security firm. The arrangement was made following an attempt by the Summit County Sheriff Department to charge the community $180,000 per year for an emergency response service with an estimated forty-five-minute response time and an occasional patrol. For $90,000 a year, Corporate Security provided twice as many patrol cars and a six-minute emergency response. The community was well satisfied with their private police force, renewing its contract after the initial terms expired. (s. 28-29)

An arrangement similar to that in Reminderville was established in Oro Valley, Arizona, in 1975, but this one was an even more completely private-sector police force. In Reminderville the village officials hired, fired, disciplined, and organized the police force, but in Oro Valley Rural/Metro Fire Department (which provides fire protection for approximately 20 percent of Arizona’s population) took responsibility for full operations management of the police force. Rural/Metro kept all the records required by the state and decided what equipment and how many officers were needed, what salaries to pay, and when to use nonpolice personnel (e.g., to write parking tickets and direct traffic)—all for thirty-five-thousand dollars per year. As a consequence of policies established by Rural/Metro’s police chief (e.g., twice-a-day checks of homes whose residents were away), burglary rates in the 3.5-square-mile town dropped from 14 to 0.7 per month and stayed at that level (Gage 1982: 26).

The Oro Valley–Rural/Metro arrangement ended in 1977, as noted in chapter 2, because it was challenged by the Arizona Law Enforcement Officers Advisory Council, and Rural/Metro could not bear the high legal fees required to fight the challenge. It was replaced by a public police department, and in 1982 that department’s budget was $241,000, “a typical police operation with typical costs” (Gage 1982: 26). (s. 29)
Varför tenderar privata företag att hålla nere kostnaderna mer än statliga byråkratier? Utöver vad som sagts om byråkraterna så beror detta på att företagen får mer pengar i vinst ju lägre deras kostnader är. De har ett uppenbart incitament till att hålla kostnaderna nere. En statligt anställd har exempelvis inte samma incitament när denne köper in varor och tjänster från privata företag – och kan även använda sin position för att kunna få mutor.

Alltså, det verkar som att en partiell privatisering av polis- och fängelsetjänster är kostnadseffektiva, om än att det är mindre säkert för det första. Hur är det då med kvaliteten för dessa tjänster?

Vissa verkar ha en tanke att det enda sätt som privata företag kan minska kostnaderna på är genom att minska på viss essentiell service, som fångarnas mat i privata fängelser. Men, när upphandlingsprocessen är konkurrensutsatt (vilket inte är fallet, vilket är ett viktigt faktum) finns det tre skäl till att detta inte behöver inträffa.

För det första kan företag minska kostnader genom att hitta sätt att utföra samma arbete med färre personal och med ny teknologi, vilket de alltid är på jakt efter att göra. För det andra är företagen intresserade av att upprätthålla ett gott rykte: ”A survey of eighty-nine municipal governments regarding contracting out found that the most frequently applied criterion used for awarding large contracts was documented past performance (Florestano and Gordon 1980: 32)”. För det tredje beror kvaliteten på företagens produkt främst på vad staten efterfrågar, inte så mycket på producenten. Ifall staten inte efterfrågar en bra miljö för fångar, exempelvis, då levereras inte det heller.

Det hela beror alltså mycket på statens agerande. Givet detta, hur fungerar de privata fängelserna i USA? Det verkar som att privata fängelser är bättre än de statliga:
[I]ndependent observers who monitor private prisons generally praise the quality of their operations (Benson 1990: 190–91; 1994b; 1996a; 1996b; 1998b; forthcoming, a; Logan 1992; Brakel 1992: 261–62; Sharp 1991; Archambeault and Deis 1996). Furthermore, inmates tend to be much better off in private facilities. For instance, a survey of inmates in Texas who were transferred from state to private facilities suggests that the inmates rate the private facilities as “substantially better” in staff treatment, safety, medical care, recreation, education, visitation, and substance abuse programs and that the inmates’ mood was substantially better in the private facilities as well (Sharp 1991: 22). The state prison rates better only in the quantity (but not the quality) of food, while the state and private facilities rate the same for other areas of inmate interests. (s. 36-37)
Tre andra studier rapporter liknande resultat. Privata fängelser verkar alltså vara både bättre (för fångarna) och mer kostnadseffektiva än de statliga fängelserna i USA. Återigen, man kan inte se det här som en given lag, då det hela beror på statens omdöme, och det kan nog skifta.

När det gäller kvaliteten för poliser på entreprenad finns det bara anekdotiskt bevis, som också pekar på att privata företag är bättre. Men när det gäller åklagare och dylikt finns det inga bevis alls, möjligtvis för att det är svårt att mäta vad som är ett bra utfall.

Vad kan då gå fel med partiell privatisering? Det stora problemet som Benson ser är när korruption förhindrar att det blir en öppen budgivning av de tjänster staten vill köpa in.
Political corruption becomes possible when government officials control the allocation of valuable property rights (Benson 1981, 1988a, 1988b, 1990: 159–75; Benson and Baden 1985; Rasmussen and Benson 1994: 107–18; Thornton 1991). Clearly, the right to act as the exclusive supplier of some government service without fear of competition can be extremely valuable, particularly if a public official is willing to look away when a producer cuts quality to increase profits. Thus, “contracts are one of the most common and lucrative sources of corruption in government” (Fitch 1974: 517). (s. 45)
När politikerna tillåter sig bli mutade av företagare kommer inte politikerna nödvändigtvis att välja det företag som levererar bäst produkt till lägst pris. Istället väljs den firma som erbjuder högst i mutor. Eftersom bjudgivningen av mutor inte är öppen blir inte detta bara ännu en kostnad som företagen får räkna in i att ta hand om uppdraget. Detta öppnar för att de företag som har mest inflytande, känner politikern bäst kan få uppdraget, utan att vara den bästa som levererar tjänsten.

Det finns dock andra skäl till att vara skeptisk till att lägga ut statliga tjänster på entreprenad, vilket beskrivits i Elliot Sclars bok, You Don't Always Get What You Pay For, om partiell privatisering i USA. Ett är att tjänsten är svår att kontrollera och ett annat att produktionen är så sammanknuten med andra statliga aktiviteter att det är svårt att föra över alla de kontrakt och förbindelser till ett privat företag.

Benson påpekar även att vissa saker vill man inte att det skall läggas på entreprenad och göras mer effektivt, för man vill inte ha tjänsten från första början. I vilket fall sammanfattar han kapitel fyra således:
Considerable evidence suggests that private firms under contract can simultaneously lower the cost of production and raise the quality of output relative to public producers. That is, the alleged tradeoff between costs and quality does not appear to materialize. Yet, there clearly are examples of contracting out wherein quality is reduced and abuses occur. Although such abuses do not appear to have materialized in the criminal justice area, where contracting is a relatively recent phenomenon, they clearly have in a number of other contracting processes. The fact is that not all contracting out procedures are the same. When contracting is highly competitive, and contracts are awarded on the basis of both price and reputation for quality, quality tends to be enhanced while costs fall. When politics, overregulation, corruption, or general bureaucratic attitudes toward privatization undermine or redirect the competitive nature of contracting, then the result can be very different. (s. 48)

Inga kommentarer:

Skicka en kommentar